A Radiodifusão Brasileira à beira do CAOS

Conforme os dicionários, o substantivo CAOS significa grande desordem, balbúrdia, babel. A radiodifusão brasileira já experimenta os efeitos iniciais perversos deste estado de coisas.
Dr. Luiz Carlos Santos Ferraz

O novo Ministro das Comunicações, senador Helio Costa, por sua permanente ligação à área de comunicações, possui uma gama muito maior de conhecimentos específicos sobre o setor do que os seus antecessores e, nesta  medida, está em melhores condições para realizar uma profícua gestão.

A grande desordem que hoje reina na radiodifusão brasileira não é um evento recente. Na realidade, o fenômeno é o resultado de uma longa evolução de problemas estruturais sofridos pelo Ministério das Comunicações  e, principalmente, pela total ausência de políticas públicas sérias e responsáveis para o setor.

A conjugação desses dois fatores, ao longo das duas últimas décadas, foram determinantes para a desestruturação do setor.

Neste período, o Ministério das Comunicações sofreu profundas alterações em sua estrutura material e humana, inclusive com perda de parte  da sua competência (telecomunicações) para a ANATEL. Ficou reduzido a uma  Pasta com atuação limitada à área de radiodifusão.

A fiscalização das emissoras passou a ser feita pela ANATEL que, diante da falta de estrutura do Ministério das Comunicações, passou a assumir a instauração dos processos de apuração de infração e a impor penalidades aos executantes dos serviços de radiodifusão, seus serviços auxiliares e ancilares, sem que detivesse a indispensável competência legal para tanto.

O órgão ainda perdeu suas Delegacias Regionais nos Estados, extintas em 2002, e acabou sem o concurso da quase totalidade dos seus antigos assistentes jurídicos e engenheiros que migraram para outros órgãos ou se aposentaram. Estas vagas nunca foram supridas e, assim, não se verificou a natural transferência de conhecimentos, tão essencial para a preservação da  inteligência do setor.

Com tamanho desmonte seria mesmo uma tarefa impossível atender as muitas demandas que chegam ao Poder Concedente. Por este motivo, milhares de  processos tratando dos mais diferentes assuntos e contendo inúmeros pedidos  estão praticamente paralisados nos escaninhos do Ministério das Comunicações. Se já não bastasse o volume invencível de processos a assolar o Órgão, ele ainda se defronta com todos os problemas que decorrem do uso de  mão-de-obra não qualificada, mal dimensionada e, lamentavelmente, com uma  falta crônica de coordenação entre seus diversos serviços, transformando  simples tarefas burocráticas em verdadeiras provas de resistência para os  que dele dependem.

Por seu turno, a ausência de políticas públicas para a radiodifusão é percebida de diversas formas. O desinteresse governamental em reestruturar o  Ministério das Comunicações, que conflita com a pretensão de que o Órgão  reassuma a realização de tarefas, notadamente de natureza técnica, que  haviam sido repassadas à ANATEL, o difícil relacionamento entre os dois órgãos, principalmente no que respeita à divisão de competências em relação  aos serviços de radiodifusão, têm sido fator de desagregação.

Porém, o que é  mais revelador da inexistência de políticas públicas sérias, é o tratamento  dispensado aos canais de rádio e televisão que são considerados como moedas  de troca política e as nefastas conseqüências desta lamentável prática.

Nos últimos 8 (oito) anos o governo brasileiro, através do Ministério das Comunicações, simplesmente dobrou o número de emissoras de radiodifusão  existentes. Isto mesmo. No período que mediou entre 1998 e 2005, computando-se emissoras comerciais e educativas de rádio e televisão e emissoras comunitárias, foram autorizadas nada menos do que 3.707 novas emissoras em todo o País.

A tabela abaixo mostra, por tipo de serviço e por ano, as novas outorgas.
    ANOS FM COM. FM EDUC. OM/TV COM TV EDUC RADCOM
    1998 47      29       22        6       0
    1999 10      27       6         9       78
    2000 32      39       16        19      465
    2001 111     42       28        49      462
    2002 298     128      56        54      729
    2003 111     13       21        5       351
    2004 37      21       0         3       180
    2005 34      21       1         5       138
  TOTAIS 683     329      152       150     2.407

Ainda é preciso ter presente que o total das rádios comunitárias está referido às Entidades que obtiveram a autorização ministerial, não se incluindo neste total as milhares de outras rádios comunitárias que operam sob a proteção de medidas liminares concedidas pelo Poder Judiciário e aquelas que operam pura e simplesmente, independentemente de qualquer autorização. A nosso juízo, elas correspondem, por baixo, ao dobro das autorizadas.

Exemplo máximo de inexistência de estudos técnicos e econômicos capazes de orientar a atuação da Pasta no setor de radiodifusão, foi a decisão eminentemente política de colocar em licitação a bagatela de 2.010 (dois mil e dez) novos canais de rádio e televisão. Estas concorrências foram iniciadas em 1997, introduziram a exigência de pagamento pelos canais outorgados e até a atualidade não foram concluídas, existindo ainda mais de  500 concorrências nas fases iniciais de habilitação e classificação técnica.

A licitação de tamanha quantidade de canais de rádio e televisão mexeu com o mercado nacional e despertou grande interesse junto ao público, que ansiava por novas emissoras. O setor de radiodifusão sempre pareceu muito sedutor para boa fatia do empresariado que nele via, além de um possível bom  negócio, um poderoso meio de exercício de poder e liderança empresarial, política e, nestes últimos anos, também religiosa.

Como já é praxe na radiodifusão, faltou às concorrências um adequado planejamento. Não havia nenhum estudo sério a orientar uma política nacional  de disponibilização dos novos canais prevendo o impacto dessas novas emissoras no mercado, nem o Ministério das Comunicações foi diligente em  fixar nos correspondentes editais dessas licitações, um conjunto de regras e disposições impeditivas da participação de uma mesma empresa em múltiplas concorrências, ou de empresas de mera fachada, sem qualquer lastro patrimonial, muitas constituídas com o único propósito de comercializar as concessões ou permissões que viessem a obter. Uma dessas empresas registra  participações em 194 concorrências.

A prática dos denominados atravessadores é uma realidade nessas concorrências. Em algumas oportunidades, chega-se ao absurdo de presenciar a  negociação da outorga na própria sessão pública de Abertura das propostas de  preço, tão logo seja conhecida a proponente vencedora, ainda que não tenha  havido a proclamação do resultado oficial. As empresas que se organizaram  para ganhar e vender novas outorgas, também tiveram o cuidado de mapear todas as concorrências, de forma a poder escolher as cidades em que  identificavam melhores condições para seus negócios.

Logicamente as capitais  dos Estados, as cidades classificadas como polos regionais e aquelas  situadas nas suas periferias.

A conjugação desses fatores – elevado número de concorrências, permissividade das disposições editalícias para participação em concorrências e a existência de empresas atravessadoras – fez surgir um promissor e rendoso mercado negro de outorgas. Compra-se, ilegalmente, mediante “contratos de gaveta”, o que não foi possível obter legitimamente no processo de concorrência Pública, pagando-se alentadas taxas de ágios, algumas, inclusive, milionárias.

A questão assume ainda maior gravidade ao considerarmos que o objeto dessa compra e venda é, meramente, uma expectativa de direito à concessão ou  permissão, cuja concorrência ainda não se concluiu e que está pendente de homologação e adjudicação. Se considerarmos que as outorgas deferidas pelo Poder Executivo somente têm vigência a partir da publicação no DOU do Decreto Legislativo do Congresso Nacional que as aprova, (§ 3º do art. 223  da CF), então a insegurança e a fragilidade das relações negociais pactuadas  fica evidenciada. De regra, quem adquire outorgas nestas condições, deverá  manter-se na clandestinidade durante um período mínimo de 5 anos, tempo  mínimo exigido para a autorização de transferências das novas outorgas. Na  verdade, ao período de carência de 5 anos, deve ser também computado e  adicionado, mais o lapso de tempo médio estimado em 2 anos, referente aos  demais trâmites burocráticos para a perfectibilização da outorga (homologação e adjudicação, emissão do ato de outorga, envio do ato de outorga ao Poder Legislativo, tramitação em duas comissões na Câmara dos Deputados, tramitação na Comissão de Educação no Senado Federal).

Se tivéssemos que estimar percentualmente o significado da comercialização das novas outorgas, nos inclinaríamos por fixá-la em termos  de não menos do que 30% do total de canais posto em licitação.

Conjugue-se a falência dos serviços administrativos a cargo do Ministério das Comunicações, de forma especial, o exame dos pedidos que ainda dependem de prévia autorização do Poder Concedente, – aprovação de novos administradores, transferências de outorgas de radiodifusão -, com a comercialização ilegal das novas, e o resultado será “contratos de Gaveta”.  Através destes instrumentos que são mantidos à sombra, a vida negocial  dinâmica das empresas de radiodifusão segue o seu curso, não mais dependendo  da oficialidade e, assim, novos proprietários e administrações se sucedem à  frente de emissoras sem o conhecimento do Poder Concedente.

A nosso juízo, o setor de radiodifusão está realmente à beira do caos e se nada for modificado neste quadro de incongruências, certamente haverá a  necessidade de instituir-se período e condições para a regularização dessas  anormalidades, recuperando-se da clandestinidade as empresas concessionárias  e permissionárias, muitas das quais foram levadas a esta condição pela  ineficiência dos serviços prestados pelo Poder Concedente.

Existem outras questões preocupantes e que, em seu conjunto, contribuem para agravar o quadro até aqui traçado. Referimo-nos, sucintamente, aos que julgamos mais importantes:

1. Existência de 2 órgãos (MC e ANATEL) com atribuições fiscalizatórias sobre a mesma atividade. Disputas sobre extensão das competências legais, dificuldades para realizar trabalhos em regime de cooperação, falta de adequada coordenação, burocracia e formalismo excessivos e muita suscetibilidades pessoais feridas;

2. É mínimo o interesse da ANATEL pela setor de radiodifusão. Ausência absoluta de uma política para fiscalização das emissoras de radiodifusão. A  Agência percebe o radiodifusor como seu inimigo e merecedor de repressão.  Não há preocupação em orientar as emissoras e as vistorias e inspeções são  efetivadas, em sua grande maioria, por pessoal técnico despreparado que, inobstante os costumeiros equívocos e senões dos respectivos laudos, impõem,  invariavelmente, penalidades pecuniárias.

3. As emissoras de radiodifusão sofrem a concorrência das rádios comunitárias que, salvo honrosas exceções, atuam muito mais como rádios convencionais, disfarçando como patrocínio cultural a publicidade comercial  que irradiam. Registra-se, também, a prática de inúmeras irregularidades de caráter técnico, como utilização de potência maior do que a permitida,  instalação de estúdios auxiliares e realização de transmissões externas com utilização de Links, tudo realizado na tentativa de equiparar-se às emissoras convencionais;

4. Neste contexto, falha a fiscalização a cargo da Anatel que tem sido incapaz de impedir tanto o funcionamento das rádios comunitárias não autorizadas, como a veiculação de publicidade comercial pelas já autorizadas. A atuação irregular fica impune, na grande maioria dos casos, gerando no espírito do radiodifusor convencional um sentimento de frustração  e desesperança, já que não tem mais a quem recorrer para fazer cessar a  ilegal atuação;

5. Acresce a esta situação, a orientação oficiosa mas eficaz, de setores governamentais e políticos, que propugnam pela disseminação de rádios comunitárias e que desenvolvem tratativas para abrir o mercado comercial às comunitárias, praticamente equiparando-as às emissoras classe “C” (FM). Nota-se a tentativa de certas autoridades, também da maneira informal, de evitar que emissoras comunitárias ilegais em funcionamento tenham o serviço interrompido, ao argumento que se processam estudos sobre o  setor, como se isto pudesse significar a suspensão da incidência de lei vigente.

6. Mencione-se, ainda que de passagem, a necessidade urgente de novas disposições legais para a disciplina do setor de comunicação de massa, atentando-se para as transformações ocorridas, não apenas em termos tecnológicos, mas, principalmente, em razão do público destinatário desses serviços e da diversidade dos grandes interesses que giram e gravitam em torno da radiodifusão brasileira.

O que mais nos preocupa, no momento, é a constatação da incapacidade administrativa do Poder Concedente de processar e atender, às demandas que lhe são apresentadas, em especial as que ainda dependem de sua prévia autorização. Esta atuação omissa e desidiosa, empurra as empresas de radiodifusão que se encontram nestas condições (e são inúmeras) a uma atuação clandestina, à sombra da oficialidade.

O propósito desta abordagem não é o de gerar ainda mais insegurança para o setor. O objetivo é colocar em discussão problemas reais, sérios, que  já se tornam epidêmicos e as indesejadas conseqüências que eles provocam,  especialmente, a possível perda de controle sobre os reais executantes do  serviço e que passam a dispor de tão formidável e poderoso instrumento de comunicação de massa.


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